隨著技術發展，無線電通信寬帶化、移動化、網絡化的趨勢越來越明顯，網絡融合、泛在網絡、物聯網等名詞成為未來信息網絡發展的關鍵詞。大量涌現的寬帶無線接入技術為固定網絡和移動網絡的融合，計算機網絡、移動通信網絡、廣播電視網絡和傳感器網絡的融合提供了基礎性的技術橋梁?？梢灶A見，未來的通信網絡及業務在融合的大趨勢下將產生翻天覆地的變化，由于無線業務的存在，固定和移動業務的分界將不再明顯，取而代之的將是一個無處不在的，廣泛連接“人與人”、“人與物”、“物與物”的綜合信息網絡。 

在這一背景下，寬帶無線技術對無線電頻率資源產生了巨大需求，頻率資源稀缺的問題日益突出，大量涌現的無線電新技術也給現有無線電管理模式帶來了前所未有的挑戰。因此，如何科學規劃和合理利用無線頻率資源，使這種有限的資源達到最大的社會和經濟效益，從而促進無線產業健康可持續發展，推動國民經濟和社會進步，成為各國政府主管部門和無線電業務應用部門需要認真思考的問題。 

1 國內無線電管理政策 

1.1 近年來我國無線電管理政策走向 

針對以上的挑戰和問題，我國無線電頻率規劃遵循以下原則：統籌考慮各類無線電業務的實際需求，在規劃新業務、新技術的頻譜需求時，充分考慮我國頻譜使用的現實狀況，盡力做到既鼓勵采用新技術又不脫離實際；在根據國際電聯最新進展已有頻率劃分規定進行新的頻率規劃時，既要符合國情，又要盡量與國際頻率劃分一致，與國際標準接軌；選擇技術成熟、先進可靠的標準和體制，積極支持頻譜利用率高、協議開放的通信方式，既要保護民族工業又要鼓勵不同廠商、不同體制間的競爭；深入研究各類業務之間的電磁兼容特性及頻率共用的可能性，以提高頻譜利用率，同時還要兼顧長遠需求，使同一頻段上的新舊業務之間實現平滑過渡。 

秉承這一原則，我國采取了積極穩健的無線電管理政策，對無線新技術采取了積極支持發展的策略。近幾年來，我國無線電管理政策制定主要呈現以下幾個特點： 

（1）頻率開發由低向高發展。傳統無線電業務使用的低頻段已遠遠不能滿足當今無線寬帶技術對于無線電頻率的要求，無線電頻率資源開發使用形成了從低頻段向高頻段發展的態勢。無線電管理局根據技術發展和市場需求，適時調整頻率規劃，目前規劃的無線電移動和固定通信頻率資源從400MHz和1800MHz無線接入，到3.5GHz和5.8GHz中寬帶無線接入，一直到26GHz LMDS寬帶無線接入等，涵蓋了各個層面的需求。  

（2）嘗試采用市場機制對無線電頻率資源進行優化配置。長期以來，我國一直采用單一的行政審批的方式對無線電頻率資源進行分配。隨著我國市場經濟體制的建立和無線電通信事業的快速發展，無線電頻率資源的供需矛盾日益突出，單一的行政審批模式已難以適應市場經濟發展的要求。因此，積極探索其他適合我國國情的無線電頻率資源分配方式，成為當前無線電管理部門的一項重要任務。2001年、2003年，以及2005年3月底4月初，我國無線電管理部門分別在五個試點城市、31個直轄市和省會城市，以及全國范圍，面向有資質的運營商進行了3.5GHz頻段寬帶無線接入頻率評選（招標）分配工作，開展以評選（招標）方式分配3.5GHz頻段地面固定無線接入頻率使用權的試點。這是我國無線電頻率資源分配的一項重大改革舉措，是以市場機制調節、優化資源配置的有益嘗試。不僅有利于提高無線電頻率資源的利用率，而且有利于促進電信市場的有序競爭，有利于促進無線電新技術、新業務的應用和發展。 

（3）注重和加強無線電新技術、新應用的頻率預研，積極倡導無線電新技術開發和應用，推動無線產業發展。針對各類業務對頻率資源需求量大、頻率共用難度大、頻率規劃前所需的頻率間電磁兼容等基礎性研究有待加強等情況，無線電管理局適時開展了UHF頻段無線射頻識別（RFID）、衛星數字多媒體廣播、超寬帶（UWB）、寬帶無線接入等新技術、新應用的頻率預研和規劃工作，積極倡導無線新技術的研究、開發和利用；多次組織并完成了UHF頻段RFID和寬帶無線接入技術頻率需求的仿真分析，組織專家組對UHF頻段RFID技術進行了深入的電磁兼容試驗，并取得重要進展，審批了4.9GHz MESH技術、5GHz MIMO、5GHz對流層散射通信技術等新技術、新應用的臨時使用或技術實驗；對150MHz、400MHz和450MHz頻段重新調整規劃工作和1800MHZ頻段無線接入技術指標的調整工作開展了研究。我國早在2000年就建立了無線電頻率規劃專家咨詢委員會，其對未來移動通信的發展空間，對近期無線電頻率資源規劃提出了咨詢意見和具體建議，為無線電管理與頻率規劃工作及各項無線電管理政策的制定，提供了戰略決策參考。 

通過積極倡導無線電新技術的研究、開發和利用，切實提高頻譜利用率，進一步增強了無線電技術在促進國民經濟發展和社會進步方面所發揮的作用。 

（4）整合頻率資源，對供大于求的頻段進行清理。盡管頻率回收與調整難度極大，我國對那些目前仍運行在未來無線寬帶業務使用頻段上的一些其他無線電業務，或是技術比較落后、頻率利用率不高的業務，依然堅持有計劃、分步驟地使它們逐步從正在使用的頻段上退出。如從2000年起，各地無線電管理機構開始回收專門為模擬集群指配的800MHz頻率，將其指配給數字集群；在今年上半年開展的全國無線電臺（站）數據清理登記工作中，各地無線電管理機構對長期閑置不用的頻率進行了收回。這樣既保證了為無線寬帶業務發展提供必須的資源儲備，又使寶貴的頻率資源不被閑置浪費，從而最大限度地服務于通信產業發展和我國的經濟建設。 

（5）積極支持公眾移動通信技術及其演進技術的發展。我國無線電管理部門積極規劃移動通信頻率，為未來移動通信網的演進作準備。我國為第三代移動通信總共劃分395MHz頻率，該劃分既參照了國際劃分，又結合了中國實際。國際劃分3G核心頻段為295MHz，我國比國際劃分增加了100MHz，主要增加在TDD上，國際上為其劃分的核心頻段為55MHz，中國為155MHz。 

為配合國家對第三代移動通信進程的部署，無線電管理部門積極組織完成了TD-SCDMA規模網絡技術應用試驗的頻率配置和電磁環境測試工作。 

為B3G/4G指定頻段是2007年世界無線電通信大會的重要任務之一。據ITU的8F工作組測算，到2020年移動通信頻譜總需求為1280MHz～1720MHz。目前，國際無線電規則與國內無線電規則是一致的，中國分配給移動通信的頻率為505MHz，因此，按照8F工作組預測，我國至少還要增加780MHz頻率，目前有七個頻段可供選擇。對此，國家無線電管理部門組成研究組多次組織召開WRC-07國內準備會，對相關議題進行認真討論和交流，并在WRC-07第二次籌備會議上提交了相關議題方案。 

1.2 最近我國出臺的幾項重要的無線電管理政策 

（1）《中華人民共和國無線電頻率劃分規定（2006）》 

背景：隨著我國無線電新技術的發展，2001年信息產業部發布的《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》已經難以滿足國民經濟各行各業對無線電頻率資源的新需求。同時，2003年，國際電聯對《無線電規則》中的國際無線電頻率劃分規定進行了修訂。為了適應我國無線電業務和無線電技術發展需要，且與國際頻率劃分保持協調，2004年部無線電管理局根據《中華人民共和國無線電管理條例》，對我國的《頻率劃分規定》進行了重新修訂。新修訂的《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》既考慮了國家政治、經濟、國防和技術創新等因素，又反映了當今世界上無線電技術進步的趨勢和無線電業務的使用情況，反映了與國際頻率劃分的一致性及遵守ITU《無線電規則》的要求。 

事件：2006年10月16日，信息產業部正式公布了新修訂的《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》?！吨腥A人民共和國無線電頻率劃分規定》自公布之日起施行，同時宣布2001年11月12日公布的《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》（中華人民共和國信息產業部令第14號）廢止。 

意義：《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》的發布是我國無線電管理領域的一件大事，在無線電事業迅速發展的今天具有重要的現實意義?！额l率劃分規定》是無線電頻率管理部門最重要的和最基本的頻率管理政策文件，是國家進行中長期頻率規劃的依據，是科學、合理、高效開發利用頻譜資源的基礎。 

（2）《800MHz數字集群通信頻率臺（站）管理規定》 

背景：集群通信主要用于內部通信和調度，隨著技術發展和市場變化，世界各地模擬集群網正被數字集群網所取代。早在2000年，信息產業部518號文件就要求，在2005年底收回專門為模擬集群指配的800MHz頻率，將其指配給數字集群，這就意味著2006年之前我國所有的模擬集群必須轉換為數字集群。 

事件：2007年4月3日發布了《800MHz數字集群通信頻率臺（站）管理規定》，自2007年5月1日起執行。 

該《規定》要求組成數字集群網的無線電發射設備應經信息產業部無線電管理局型號核準，基于GSM的GT800和基于CDMA的GoTa兩個數字集群系統的基站和移動臺的發射參數應滿足相關發射設備技術指標要求。申請數字集群通信頻率，應當向相關無線電管理機構提出書面申請，各省無線電管理機構在向頻率使用單位分配（指配）頻率前，須報經信息產業部無線電管理局批準。 

意義：該《規定》對加強數字集群通信頻率和臺（站）的管理，合理、有效地利用有限的頻率資源，促進數字集群通信業務的健康發展，保證不同技術體制數字集群系統的正常使用具有重要意義。 

（3）《關于發布800/900MHz頻段射頻識別(RFID)技術應用試行規定》 

背景：全球RFID技術應用飛速發展，在商業、物流等廣闊的領域得到應用，創造了巨大的社會價值和商業價值。據預測，到2008年，RFID標簽僅在全球供應鏈領域的市場需求就將達到40億美元。2006年底，世界上絕大多數國家和地區已經為UHF頻段的RFID技術規劃了頻率，日本和韓國都已經規定了RFID在特高頻段的應用頻率。面對巨大的市場需求以及激烈的國際競爭，此前我國RFID在技術標準和頻率資源分配上卻面臨著尷尬的局面。專家指出，中國必須實施有效的技術發展戰略，加快RFID技術的自主創新，建立統一的RFID技術、應用標準體系和頻率資源，才能開啟龐大的應用市場。 

我國RFID相關頻率規劃，是部無線電管理局近幾年重點頻率規劃項目之一，無線電管理局多次召開無線電頻率專家咨詢委員會會議，探討該技術的頻率規劃問題。 

事件：2007年4月20日，信息產業部正式發布《800/900MHz頻段射頻識別（RFID）技術應用規定（試行）》的通知，在保證與現有無線電業務共存的條件下，支持和推動RFID技術在中國的應用。劃定800/900MHz 頻段RFID 技術的具體使用頻率為840MHz～845MHz 和 920MHz～925MHz，并詳細規定了該頻段RFID技術無線電發射設備射頻指標，明確該頻段的RFID 技術無線電發射設備按微功率（短距離）無線電設備管理。規定要求在RFID設備投入使用前，須獲得信息產業部核發的無線電發射設備型號核準證。 

意義：該《規定》的發布，必將極大地推動我國RFID和相關產業的發展。在UHF頻段頒布之前，我國已經規劃的RFID的頻段有50kHz～190kHz，高頻波段是13.56MHz±7kHz，還有432MHz～434.79MHz，另一個頻段是5.725GHz～5.850GHz，應用于不停車收費管理。目前，我國已在有條件的部門和地方啟動了RFID應用試點工作，主要涉及領域包括：服務“三農”，推進農業(農產品)產業化，建設社會主義新農村；面向工業生產過程與安全生產管理，將RFID技術用于公共安全、生產管理與控制；供應鏈管理與現代物流；重要物品的防偽和安全管理；數字旅游產業與現代服務業等。目前，青島市擬在六個領域啟動RFID應用試點，已獲國家金卡辦批準。北京、上海、天津、深圳、大連、成都、南京等城市也在積極籌劃RFID應用試點工作。 

縱觀近幾年我國的無線電事業發展可以發現，對無線電頻率資源的科學規劃是無線通信產業可持續發展的重要保障，積極穩健的無線電管理政策對于推動無線產業具有基礎性的引導作用，我國無線電頻譜管理注重科學性、預見性和前瞻性，必將促進我國無線技術和無線業務的繁榮與發展。 

2 國際無線電管理政策 

無線電技術應用的基礎和前提是頻譜資源的可用性，各國無線電頻譜政策走向對無線電新技術的應用具有重要的導向作用。在全球無線電技術飛速發展的今天，各國無線電管理機構面臨的主要問題是，頻譜資源稀缺而無線電應用需求巨大，頻譜需求和供應之間矛盾日益突出；同時，頻譜利用不合理，整體頻譜利用效率低下。 


2.1 國際無線電頻率管理新動向 

（1）解決頻譜資源緊缺局面的根本途徑是采用高效頻譜利用技術。一方面，各國紛紛研究、開發頻譜利用率高的技術，如動態頻率分配、頻譜共享、超寬帶認知無線電（CUWB）等技術；另一方面，淘汰頻譜使用效率較低的技術，取而代之的是帶寬利用效率更高的技術。美國《21世紀頻譜改革政策備忘錄》明確提出新的頻譜管理政策應有利于包括美國國內廣泛應用的寬帶業務在內的、基于頻譜的新技術和新業務的應用。另外，目前世界各國都積極促進模擬廣播電視向數字廣播電視的轉變，一些北歐國家和比利時計劃在2008年停止模擬電視節目的播出，美國和日本分別計劃在2009年和2011年徹底告別模擬電視；2006年12月11日，荷蘭停止了模擬電視節目的播出，成為世界首個完全使用數字電視信號的國家。 

（2）國際頻譜分配策略走向有償化、多樣化、市場化。國際上目前主要的頻譜分配方式除行政審批外還包括拍賣、招標、“抽獎”等方式。預計對頻率進行拍賣將成為各國主要的頻率分配方式，“有償分配”是頻譜分配政策的必然趨勢。2006年8月開始的美國歷史上規模最大的頻譜拍賣對90MHz頻率的1122張執照進行了競標，充分顯示了其頻譜分配政策向市場化轉變的力度；英國最早提出引入頻譜定價、頻譜拍賣來選擇用戶以及引入頻譜貿易等建議，2006年提出在頻譜分配過程中采取“技術中立”的原則，提倡由競爭激烈的市場對無線頻段上的技術進行重新選擇，得到了歐盟的支持。此做法從政策層面加快了頻譜利用技術優勝劣汰的自然選擇過程。 

（3）政府通過行政手段加強對已售頻譜利用率的監督，與市場機制相結合，共同建立更有效的頻譜使用的激勵和懲罰機制，以保證頻率資源得到有效利用。頻譜拍賣出去后，如果放任自流、不加監管，同樣達不到提高頻譜利用率的目標。因此，包括美國在內的一些國家制定了頻率計劃和審查制度，定期收回一些利用率不高的頻率，以用于頻率利用率更高的技術。發達國家對頻率執照的作用期限都有一定限制，通常是15年，有的國家規定在此期間頻率執照不得轉讓。在發放頻率執照時往往對運營商設置了一定約束性條件，如運營商若在特定期限內沒有有效地使用頻率(如網絡規模沒有達到一定指標)，管制部門有權對運營商進行處罰甚至收回牌照。除此之外，各國無線電管理機構一般還要確保領到頻譜執照企業的信號不干擾其他信號，并將這些頻譜用于公眾利益。2006年7月，韓國LG電信公司由于未能在承諾的期限內建設cdma2000網絡，被韓國無線電管理機構吊銷了已取得的3G執照，并處以1.5億美元的罰款。 

2.2 WRC-07 

在無線電管理中，無線電頻率規劃是一個不可缺少的環節，我國的頻率規劃由信息產業部無線電管理局、地方無線電管理委員會等無線電管理部門負責制定或批準；在國際上，則通過召開世界或區域性無線電通信大會（原名為世界無線電行政大會）制定有關決議或某項規劃來進行頻率分配。世界無線電大會(ＷＲＣ)是世界各國無線電部門共同商討全球無線電頻譜管理政策的最高層會議，它對于未來全球無線技術應用發展具有極其重要的推動作用。 


（1）各國積極籌備WRC－07會議及CPM07-2 

無論對全球各個國家和地區還是對我國而言，無論就無線電事業發展而言還是就國家主權和權益維護而言，WRC-07都是一個十分重要的會議?！稛o線電規則》內容的修改是一件技術性很強的工作，只有技術先進、可行性強、獲得支持多的建議或標準才能被大會通過。許多國家從WRC－03大會一結束，就開始了對WRC－07議題的研究，以盡早確定對本國有利的立場和標準，并爭取其他國家的支持。我國從WRC-03結束就組成了專門的研究組，多次召開WRC國內準備會，參加亞太地區的準備會議，并與新加坡、加拿大、韓國等國家就WRC議題進行無線電管理方面的交流與協調。 

為保證WRC大會的順利召開，ITU在每屆大會前會安排兩次大會準備會議（Conference Preparatory Meeting，簡稱CPM）。在一屆WRC大會結束后，緊接著就要召開下屆大會的第一次CPM會議(CPM-1)，將下屆大會的議題分派到ITU-R各研究組進行研究。第二次CPM會議（CPM-2）于大會召開前半年召開，會上將討論研究上述大會CPM報告（草案），修訂完善后形成大會CPM報告，提交給即將召開的WRC大會審議。WRC大會將根據CPM報告提出的幾種可行性解決方案進行決策，以決定新頻率劃分、衛星軌位資源使用規則程序以及不同業務間的共用規則，從而修訂《無線電規則》相關條款。 

WRC-07第二次籌備會議于2007年2月19日至3月2日在瑞士日內瓦召開，各國都非常重視此次會議，共有97個國家和40多個國際組織的1100名代表參加了本次會議。 

我國于2007年2月向CPM07-2提交了相關技術報告。其中涉及我國移動通信產業發展的重要議題主要有兩個： 

一是在未來移動通信系統候選頻段議程1.4中，有一個名為“為IMT-2000和后IMT-2000系統未來的發展審議與頻率有關的問題”的議題，對于此議程中涉及的2300MHz～2400MHz頻段，目前我國已經規劃給3G TD-SCDMA使用，自然希望這一頻段作為全球3G擴展頻段。對此，我國代表團在會議上力爭強化該頻段作為全球IMT頻段的優點。CPM07-2會議結束后，加大了推廣2300MHz～2400MHz作為3G、B3G全球擴展頻段的工作力度。 

二是在S頻段(2500MHz～2690MHz，3G擴展頻段)國際使用規則問題（議程1.9）上，我國無線電管理代表團堅決維護了我國的觀點：既要堅持在該頻段發展地面移動業務的一貫立場，又要保護我國已申報衛星廣播網絡實施不受限制的原則。 

（2）WRC-07影響預測分析 

按照國際電聯理事會1227號決議，2007年世界無線電通信大會將優先考慮以下問題：未來移動通信，特別是寬帶多媒體應用附加頻譜需求；S頻段廣播衛星與地面業務的兼容性問題；保護自然災害預防和救援所需的頻譜；未來航空通信頻率需求和相關規則問題；氣象和科學研究所需頻譜的保護；全球海上遇險和安全系統操作程序和業務要求。 

預計WRC－07將在以下幾個方面對世界各國的無線產業發展產生重要影響： 

①B3G/4G頻率劃分：WRC-07將對IMT-2000和后IMT-2000（systems beyond IMT-2000）系統的未來發展及與頻率有關問題進行審議，將主要研究2G移動通信系統演變成為3G和3G后系統所需確定的候選頻段問題。各國對B3G/4G的頻段的申請將在本屆世界無線電大會上得到確定。 

②S頻段（2500MHz～2690MHz頻段）：S頻段本來用于空間業務，2003年世界無線電通信大會決定，將該頻段規劃為第三代通信3G擴展頻段，我國2003年以后也支持這個意見，但如何使用該頻段，究竟用這個頻段做FDD、還是TDD，目前各國尚無定論。此外相當一部分國家要從這個頻段中拿出一部分頻率用于衛星業務，開展手機電視視頻業務。在WRC-07上，預計將會對S頻段適用的技術、操作和規則性條款進行規定，以促進其與目前和未來地面業務的共用，同時不對頻段內已劃分的業務造成不適當的限制。 

③4MHz～10MHz：WRC-07將復審頻段內所有業務（廣播、固定、移動等）的劃分。此項目中7MHz～7.2MHz有國際規劃的業務除外，它將涉及我國廣電、交通、漁業、軍隊等部門的無線電業務應用。 

④全球寬帶衛星固定業務頻段：WRC-07將審議關于全球寬帶衛星系統頻譜需求的研究結果，以便為互聯網應用確定全球統一的衛星固定業務頻段，屆時遠洋船隊通信問題將得到妥善解決。 

⑤射電天文業務涉及頻段：WRC-07將對關于射電天文業務與有源業務之間的兼容性的研究結果進行審議，這個項目涉及許多頻段和無線電業務，包括我國的北斗衛星通信系統。 

可以預見，本屆WRC會議上新舊業務對于頻率資源的爭奪將非常激烈，WRC-07大會的成果將對全球無線產業發展和各類新技術、新應用未來的走向產生直接而深遠的影響。 


3 小結 

10月，世界無線電大會將在瑞士日內瓦召開，第三代移動通信系統及其后續發展頻率劃分和他涉及無線產業的重要問題屆時將見分曉。然而，無線電頻率資源稀缺與業務需求增長、技術發展之間的矛盾將在無線電管理工作中長期存在。相信我國無線電管理在ITU制定的國際無線電頻率管理政策框架下，不斷務實探求網絡融合大環境下的無線電管理思路，必將對我國無線電技術、應用的發展和無線產業的繁榮產生積極的推動作用。