對于一個國家和主管部門，推廣一個現代化的管理方法關鍵是權力的歸屬問題，標準制定需要強調國家利益最大化原則。

　　EPC global：非營利民間組織？

　　2004年4月22日，國家標準化管理委員會主辦的EPC global China成立暨2004年中國EPC與物聯網高層論壇在北京召開，EPC global主席Margaret Fitzgerald親自到會。 在發言中，她明確稱，EPC global是國際物品編碼協會和美國統一代碼委員會下設的一個非營利性機構。

　　"實際上并非如此。"謝建平說，"我們了解到，EPC global其實是一個民間公司，本身是一個營利性公司，他們不但收費，而且很高，他們EPC系統成員終端用戶注冊申請表中有清楚規定。"

　　記者在EPC global China的網站上的"EPC系統成員終端用戶注冊申請"看到，對中國終端用戶的收費標準，EPC global做出了這樣的規定："參照發達國家（美國）和鄰近地區（香港）的 EPC 收費標準，提出中國的EPC注冊收費標準。對于終端用戶，根據其注冊資金，收費分為5個檔次：注冊資金50萬元人民幣以下收注冊費5000元人民幣，50萬—100萬（含50萬）收8000元，100萬—500萬（含100萬）12000元，500萬—1000萬（含500萬）20000元，1000萬以上（含1000萬）40000元。"

　　"這么高的收費，顯然與他們宣稱的非營利性質不一致。"謝建平很不以為然。

　　而作為管理全國商品條碼工作的中國物品編碼中心，也明確表示自己是EPC global在中國境內的惟一代理。這一點也頗引起質疑。王立建認為，對于一個國家和主管部門，推廣一個現代化的管理方法，這本身沒有任何問題，"關鍵是你推廣完后是否收費，如果是國家行為，并不是什么都不能收費，可以收成本費，但收費收多少，收的錢交給誰，這是很重要的。"

　　謝建平的另外一個身份是信息產業部十進制網絡標準工作組組長，是網絡技術專家。他認為，EPC本身實質上就是一種域名。他稱自己在與國標委有關人士交流時，他們也承認這一觀點。在國標委副主任王忠敏主編的一本名為《EPC與物聯網》的書中對此即有清楚表述："EPC標簽......是一個自動的網絡服務系統，類似于域名解析服務(DNS)，DNS是將一臺計算機定位到萬維網上的某一具體地點的服務。"

　　謝建平認為這很重要。他在進一步研究后發現，EPC代碼在物聯網上應用的時候，實際上是一個三級英文域名。現在一個域名的市場價格為50-300元人民幣,而EPC在中國收取的注冊費卻為人民幣5000-40000元。

　　謝建平給記者算了一筆賬：如果按中國有6000萬戶大小企事業單位、個體業主和具有商業行為的自然人計算，一旦全部進行EPC注冊收費，即便每年平均收取1萬元人民幣，中國的代理商每年就會收取人民幣6000億元，如果按照國際慣例代理商只得20%的利益，那么每年就將是1200億元人民幣。

　　相對于EPC的高額收費，NPC的收費標準低廉得多。國標委在2003年3月25日給國家發改委的《關于申請核定全國產品與服務統一標識注冊收費標準的函》中，明確"以不贏利為目的，按照補償維護成本的原則適當收取費用"，收費標準為商品服務代碼費80元/碼，維護費每年每碼40元。

　　對于國標委和物碼中心現在的做法，中國藥學會有關負責人在采訪中也頗有看法。他告訴《商務周刊》，2001—2003年，中國藥學會一直要求物碼中心給他們一個碼段，但物碼中心不肯，要求藥監局必須納入物碼中心的賦碼體系。

　　"物碼中心讓藥監局代藥品企業填寫自愿參加條碼的表，填完后還要收費，收錢并將錢上繳給物碼中心，然后再由物碼中心與藥監局分利，這是第一筆錢。此后兩年，又開始每一年每個企業還要交2000元的維護費，這錢交給物碼中心的地方管理機構，由這些地方管理機構與地方藥監局分利。"這位負責人很疑惑，"在管理上，藥監局實質是一個物碼中心的代理部門，這與國務院賦予藥監局的職能不符。我們對藥品編碼的原則是免費但強制執行的。"

　　在NPC開始推廣之初，中標公司也確定，凡是國家政府部門使用中央數據庫及政府要求強制性賦碼的行業，均不收費。

　　實際上，NPC與條形碼和EPC在中國都是代理制，但區別在于，條形碼及EPC的代理機構在質監局體制內，由物碼中心負責管理，各地質監局都有一個管理代理機構，而NPC的代理機構則全部不在質監系統，也即是說，NPC的收費與質監系統是分開的。

　　謝建平曾經多次在與中國物品編碼中心的有關人士交流過程中問起代理費的具體分配情況，但他們對此問題都拒絕透露。記者在采訪編碼中心技術部主任李建輝時也問到這個問題，她卻告訴《商務周刊》，中國物品編碼中心在代理EPC的過程中，并不存在代理費，物碼中心收取的所有注冊費會全部留在國內，EPC global每年的支出費用是根據年底的總支出，向各國的編碼機構按比例收取的，但具體數目不得而知。

　　權力的歸屬問題

　　2004年6月，國標委發布了標委辦函（2004）66號《關于邀請參加物聯網和產品電子代碼（EPC）標準化管理指導組的通知》。

　　8月12日，信息產業部向國標委發出了一份特急函。這份信息產業部辦公廳信辦科函（2004）122號《關于成立物聯網和產品電子代碼（EPC）標準化管理指導組的意見》的特急函，向國家標準化管理委員會表達了以下意見：

　　"一，EPC是由美國EPC global公司基于RFID之上推出的一種識別體系和技術規范......RFID不僅廣泛應用于提高物流效率的識別，更廣泛地應用于制造業的過程控制、公共服務和社會信息化的識別與管理。由此可見，將規范化工作建立在美國EPC global的識別體系和技術規范之上的話，不僅會給我國的政治、經濟、企業和個人帶來嚴重的信息安全隱患，同時EPC中所含的知識產權問題，也將會給我國信息產業的發展帶來難以避開的桎梏。

　　"二，物聯網的概念和EPC的體系，都是屬于信息化建設的范疇，不可能孤立于信息產業發展和網絡基礎設施建設之外去考慮。《通知》提及的自動識別技術，特別是射頻識別技術，其核心在于得到芯片、計算機、信息處理和軟件技術與產業發展的支撐，在于國家對網絡和射頻資源的有效利用與監管。鑒于此，除現行的國家條形編碼標準化工作外，有關信息技術識別的標準化工作，應按照國務院的分工由信息產業部為主負責，并在你委的統一領導下加強標準化工作與產業發展的結合。"

　　顯然，雙方在信息識別標準制訂和規范化推廣的權力歸屬上，出現了嚴重分歧。

　　對于國標委和其下的中國物品編碼中心來說，在產品與服務統一標識代碼的權力是有其行政權力來源和歷史傳統淵源的。這包括1988年國務院對中國國家標準化管理委員會的授權、中國物品編碼中心的成立和加入國際物品編碼協會（EAN）以及EPC global的歷史沿革。

　　對于目前的紛爭，謝建平認為，NPC也好，EPC也好，首先要確定幾個問題，一是產權(包含知識專權和編碼資源產權)是誰的，二是由誰控制，第三是由誰來管理。李建輝認為，EPC是一個全球開放系統，不存在知識產權問題。但謝建平卻告訴記者，關于知識產權，EPC從來沒放棄過，保留了專利權人實施其專利服務的收費權力。

　　"我只能說，在這么大的一個經濟利益面前，美國人不會不動心，但具體怎么回事，我不好說，但從近期的一系列事情看，確實很反常。"謝建平說。

　　他提及的一個事例是，美國已經邀請包括王立建在內的中國一批電子標簽專家，去美國參加5月底、6月初的一個無線電頻率識別標準研討會。謝建平告訴《商務周刊》，5月2日，王立建專門就此事給他來了個電話，想聽聽他的看法。

　　謝認為，現在整個無線電頻率各國都在進行管制，如果這個研討會僅是對無線電頻率進行劃分及對劃分的頻率研討用途的話，那么我國主要由信息產業部主管，所以出席的代表應是無線電頻率劃分專家，而且必須根據我國已經劃定的頻率，來決定哪一段頻率用于物品及商品編碼識別，且應有軍用、民用及政府保密用途的劃分。

　　王立建進一步解釋說，我國如果使用EPC，則需要由美國指定頻率，從目前來看，EPC的應用頻率主要是在860HZ-960HZ之間，這一頻段在我國基本上屬于移動、數字集群、立體聲廣播等行業使用，頻段資源非常緊張，雖然有專家提出可以共頻使用，這在技術上不是不可以，但非常復雜，更主要的是有可能對這些基礎設施造成干擾，帶來嚴重后果甚至經濟損失。

　　在產品與服務統一標識代碼應用電子標簽管理上，王立建認為要涉及到兩個方面，一是編碼，二是頻率。頻率發射歸口信息產業部管理，這確定無疑；傳統編碼管理歸口中國物品編碼中心，也是一直的傳統。但問題是，"在網絡時代，當編碼上網以后，實際上編碼就不再是原來意義上的編碼了，它就成了一種域名，這一點很清楚；而如果是一個平面體，永遠不上網，那就是傳統意義上的編碼，這點也很清楚了。"謝建平認為，關鍵是從技術上是否承認電子編碼是域名，這點弄清楚了，那么管理權歸屬問題也就很容易弄清楚——按照我國域名管理方法，域名管理歸口信息產業部。

　　所以謝建平建議，為了減少矛盾，可將產品電子代碼完全劃歸到域名體系，但這需要爭取國家信息化辦公室及其他相關部門的支持，并協調各方利益。

　　行政權力是否適當

　　在電子標簽的標準爭議中，除了跨部門的權力爭奪外，還存在對行政權力是否使用適當的爭議。

　　2002年北京鑫科運通公司與中國標準研究中心的合作協議中規定，在公司組織機構部分，股東會為公司最高權力機構，公司設董事會，成員為7人，其中中國標準研究中心委派2人，鑫科運通公司委派2人，東方捷碼1人，獨立董事2人。

　　然而其后，各方發起人卻擬定了一份某些條款違反《公司法》相關規定的公司章程。該公司章程第18條稱，公司設董事會，成員為5人，代表中國標準研究中心有兩人，代表東方捷碼公司一人，另外兩人為北京鑫科運通公司代表，實際上兩家具有國資性質的股東方在董事會占多數。但依據《公司法》第四十五條規定，兩個以上的國有企業或者其他兩個以上的國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表，董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。但這些都沒有體現在章程中。

　　李西平稱，這是應中國標準研究中心的要求。他解釋說："我們當時認可這種作法，是想雙方對主流業務發展方向是一致的，既然是官督民辦模式，由代表標準研究院國有背景的股東代表和董事控制公司董事會也無所謂。"但這種設置為中標公司今天的命運埋下了伏筆。

　　公司成立之初，標準研究中心的主管單位國家標準委對中標公司監事會非常重視，派國標委主任助理宿忠民擔任中標公司監事會主席。"從國標委內部看，宿忠民的行政級別是高于董事長房慶的，那時監事會的作用很大。"李西平說，但2004年國標委44號文下發后不久，宿忠民的監事會主席職務被國標委黨委免去。此后，監事會主席職位一直空缺。

　　另外，《公司法》與中標公司章程均規定，股東會會議分為定期會議和臨時會議。定期會議應當按照公司章程的規定按時召開。代表1/4以上表決權的股東，1/3以上董事或者監事，可以提議召開臨時會議。中標公司章程具體規定定期股東會每半年召開一次。但李西平和賀來毅稱，從2004年起，中標公司的國有股東方4次拒絕召開股東會。

　　采訪中，中標公司大股東代表對本刊表示，主管部門以行政文件否認現行法規的做法，也是典型的政府部門"權大于法"行為。據本刊了解，從2004年5月開始，國標委下發的與中標公司的一些文件中確有文件內容與法規相悖之處。比如國標委辦（2004）60號文稱："中標公司在運行中，個別代理機構出現超越權限，夸大范圍，對部分地方條碼工作造成不利影響，同時許多地方質監部門也對此項工作未利用系統內的資源提出疑義。"

　　這一文件內容與2003年1月17日國家質量監督檢驗檢疫總局發布的中華人民共和國國家標準GB 18937-2003《全國產品與服務統一代碼編制規則》不符。該《規則》明確規定："本標準的全部技術內容為強制性；本標準規定了全國產品與服務統一代碼規則，以使在市場中流通的每種產品與服務均擁有一個惟一不變的代碼......根據國務院標準化行政主管部門的授權，本標準由全國產品與服務統一代碼管理中心負責組織實施，并由其作為全國產品與服務統一代碼的維護機構。任一產品生產商和服務提供商均可向該維護機構（或其分支機構和代理）提出產品與服務的賦碼申請。

　　依照《規則》，在國內市場中流通的所有產品與服務均擁有一個惟一不變的NPC代碼，不存在著超越權限和夸大范圍的問題;任一產品生產商和服務提供商均可向該維護機構或其分支機構和代理提出賦碼申請，各地質監部門對NPC標準推廣工作的干擾行為，從法理上應屬于違法行為。

　　一個管理機構的行政權力邊界

　　其實，國家賦予國標委的權限很清楚。中國國家標準化管理委員會為國家質監總局管理的事業單位，是國務院授權的履行行政管理職能、統一管理全國標準化工作的主管機構，其職責主要有參與起草、修訂國家標準化法律、法規的工作；擬定和貫徹執行國家標準化工作的方針、政策等工作。

　　但從目前所顯現的事實看，國標委的下屬機構也參與了創收與分成。"中國物品編碼中心既不能作為本國公司的代理，更不能作為外國公司的代理，因為這很容易通過收取代理費來追求部門利益的最大化。"長期研究政府行為的北京大學政府管理學院行政法學家白智立認為，"擁有行政權力的部門，不管是政府機關還是事業單位，不能將自己‘矮化'為可以自由創收的經濟實體，而忘卻了原本被賦予的管理職能。"

　　他強調，國家的標準化主管部門所推行的標準化工作，是實實在在的政府行為，是以有效管理國民經濟和社會生活為目標的國家管理活動，與追求利潤最大化的企業行為截然不同。一旦混淆政府行為與企業行為，就可能會扭曲公共政策的初衷，最終引發的矛盾會給公眾的經濟、社會活動帶來負面效應和混亂，也會影響我國本來已經欠缺的社會公正的建立和公共利益的實現，妨礙政府公信度的維持和提升。

　　"既然是一家國外標準公司的業務活動的開展，政府完全可以退出這一‘代理'領域。"白智立接受記者采訪時說，"我國的企業足以充當外國公司的代理，‘官'不與‘民'爭利，是市場經濟成功的鐵律。"

　　國標委曾先后下發多個文件，推廣中國的NPC系統，但后來以"涉嫌違法"等未經裁定的原因撤銷85號文件所授權的行政許可，白智立認為，公共政策隨意性的存在，作為一種痼疾也會不時地反作用于政府行政活動的開展。他強調："我國推行市場經濟已經十余年了，‘朝令夕改'的公共政策隨意性不應該再持續下去。"

　　中國政府和相關領導已經多次強調了信息化和標準化工作的重要性，而隨著中國越來越多地投身到世界經濟循環中，標準也成為競爭的主戰場。這意味著標準化的管理工作將越來越重要和艱巨。在這其中，明確劃定行政權力與企業活動的界限，將國家整體利益和公共利益的最大化作為終極目標，則是權力部門依法行政的重中之重。

　　標準制定需要強調國家利益最大化原則

　　同《商務周刊》近年來所詳細報道過的3G標準、高清晰度電視（HDTV）標準、WAPI標準和EVD標準等信息通信技術產業領域的重大標準競爭的故事一樣，圍繞電子標簽的標準也涉及到EPC、NPC、RFID等深奧復雜的技術選項，充滿了"國際接軌"、"國家安全"等冠冕堂皇的政治詞匯，隱現出不同政府部門及其衍生企業、跨國公司及其代理機構、國有企業和民營企業等多個主體之間錯綜復雜的利益格局，關于標準的討論也常常讓人有云里霧里之感。技術上的復雜性讓人很難判斷某項標準的優與劣、某項決策的是與非，但這些故事背后的利益主線往往比較清晰。

　　中國的企業和政府都認識到技術標準在一些高技術領域所具備的影響企業競爭力、改變產業格局、從而影響國民經濟發展的能力，所以我們看到，在一些重大的標準體系建設中，各國政府在國際舞臺上與其本國企業協同作戰——這不但可以從歐洲建立的GSM移動通信系統、歐美日三方在HDTV標準的競爭等方面所演繹的故事略見一斑，而且隨著中國企業的成長、產業的發展和經濟的增長，中國政府和企業也開始努力建立自己的標準體系。

　　對中國由于技術能力的提升而萌發出的制定標準的意識和確立標準的能力，一些發達國家視之為直接的威脅。在理論上，有人將中國在標準制定上做出的努力扣上"新技術民族主義"的大帽，同時美國政府則在中國采用CDMA系統、打壓中國的WAPI 標準等方面赤膊上陣，威脅利誘諸多手段并用。發達國家的跨國公司更是嫻熟地游說本國政府、利用行業協會力量、通過合資合作方的中方企業或其投資所在地政府等，對中國政府施加各種影響。已經披露出的故事表明，在關于WAPI標準的競爭中，美國的一個行業協會USITO是如何規劃和影響與WAPI相關的不同領域的企業、不同的政府部門，而一些大企業在背后的活動也非常有效。

　　相比之下，中國政府及相關部門主導和協調重大標準的制定還處于摸索和學習階段。政府和相關部門要面臨如何在不違背國際規則的條件下保證國家利益最大化的責任，所以必須要有效協調不同部門之間、不同企業之間在影響標準形成過程中所展開的競爭。特別是跨國公司通過各種渠道與國內的部分企業、部分地方政府、甚至部分中央政府部門形成了一定的利益關系時，有關的決策復雜性更大。在如此紛繁復雜的利益格局中，我們判斷有關標準決策的參照坐標只能是公共利益的最大化——在經濟全球化的格局中，這13億多人的長期利益才是我們決策的惟一標準。

　　國外政府和跨國公司已經意識到中國政府和企業的標準意識的覺醒、標準談判能力的增強和自主制定標準的能力的提高，所以美國等發達國家和跨國企業積極制定政策措施，以應對中國的所謂"新技術民族主義"的興起（美國商務部2004年5月份出版了"標準與競爭力"的專題研究報告）。對目前正在展開的圍繞NPC、EPC的競爭，咨詢公司德勤顧問公司(Deloitte & Touche LLP)去年出版的有關中國技術標準戰略的專題報告中就預言到其競爭將會非常激烈（見本刊2004年11月5日第21期）。本期《商務周刊》所講述的故事，涉及到企業治理、政府部門與其所管轄事業單位和企業、國外標準組織和行業組織在中國的代理人等復雜的關系。考慮到與NPC、EPC相關的巨大產業利益，我們相信這個故事最復雜的部分還沒有完結。這對我們的政府部門和政府決策機制提出的挑戰是巨大的。

　　國家標準化管理機構，應該按照國家標準法對國家標準的形成和采用進行管理。但這種管理職能的發揮，必須要建立在嚴格的程序和科學的規范基礎上。對于那些技術復雜、對經濟和社會發展影響深遠的重大技術問題，國家標準化管理機構應該也必須超脫某一個部門、某一個產業領域的企業，建立科學、合理、公正的機制和程序，保證標準的形成能夠充分體現國家的利益。

　　作為一般性的原則，我們認為，我們應該充分利用中國潛在市場龐大的優勢，在國內立法和國際公約的約束下，積極完善國內的標準化組織體系，特別是制定嚴格的程序，在明確規定國內協商機制和工作程序的前提下，授權相應的組織或機構參加重大的信息通信技術產業（ICT）標準制定工作（如3G標準、HDTV標準和IP領域的標準、NPC/RFID），在標準制定中最大限度地保證國內企業和產業的利益。明確規定在等效移植的框架下，根據國內市場發展的階段和本地特殊情況，制定保護消費者利益、保護本土企業的國內標準內容和符合性檢驗程序。必須嚴格堅持在國內銷售的所有產品和服務必須滿足國內標準，嚴格堅持對所有進口產品進行符合性認證和檢驗。

　　1． 確立國家在建立和批準標準這一問題上的主權地位，建立科學、合理、逐步與國際管理接軌的標準體系，包括標準的制定程序、參與范圍、實施措施等。旗幟鮮明地構建以標準為基礎的技術壁壘，保證國家利益的最大化。

　　2． 充分考慮產業發展的技術特點和成熟程度，考慮國內企業的產業經驗和技術能力。國內制定的標準要以我國企業的產業技術能力為基礎，保證國內企業能夠使用國內標準自主實現產業化。不能產業化的標準背離了公共政策的意義。

　　3． 建立政府宏觀政策部門、行業監管部門、標準化管理委員會、行業協會和企業之間有效互動的機制，在重大國際標準制定中以統一的聲音、協調的行動和有代表性的組織，貫徹執行國家利益最大化的標準戰略。

　　4． 出于鼓勵ICT產業發展，有利于充分競爭、滿足安全需要等目的，堅持選擇、制定開放性標準體系。在相關的國際公約約束范圍內，對一些重要的標準領域，堅持系統標準和關鍵接口（包括專屬協議或專屬標準）的開放性。

　　5． 對處于不同發展階段的技術領域，采取不同的標準政策。對已經成熟的產業技術領域，在采用主流標準的同時，增加標準的局部選項以滿足本地市場需要，并支持本地企業的發展。所制定的國內標準，要用較小的成本兼容現有標準，以保證產業的平穩過渡和保護消費者權益，符合技術發展趨勢，對技術的升級換代沒有阻礙作用。

　　6． 強調企業是技術創新的主體，推動國家創新體系的轉型。通過明確的技術政策，支持企業從事研究開發，鼓勵企業的技術創新。對一些重大的、產業意義較強的標準問題，國家的專項資金從支持科研機構轉向支持以企業為主的"企業-科研機構（或大學）"的聯合體。鼓勵國內的企業建立相關的專利庫，形成技術聯盟。

　　7．制訂或沿引相關的法律、法規，約束跨國企業利用專利、專屬標準形成的壟斷局面和反競爭行為，維護開放的市場競爭格局。

　　我們認為，政府職能和公共政策必須在產業的準入和管制、研究開發的組織和投入、標準引導和制定、戰略聯盟的扶持和培育，以及國際公約的參與和締結等各個環節重新定位，以便在充分發揮不同經濟主體的積極性和創造性的前提下，貫穿高度統一的國家意志，建立有效的標準體系，促進高技術產業的大力發展和國際競爭力的迅速提高。

　　高世楫：國務院發展研究中心發展戰略與區域經濟研究部副部長，國家信息化專家咨詢委員會政策法規專委會副主任